Kamu-Özel kara deliği

Mustafa Sönmez

AL-MONITOR

Birçok ülkede son yıllarda altyapı yatırımları için benimsenen “yap-işlet”, “yap-kirala” vb. formatlarla uygulanan Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) projeleri, Türkiye’nin kamu yatırımlarında da başat bir yer edindi. Ne var ki 2019’da sözleşme değeri 145 milyar doları, yatırım tutarı da 67 milyar doları bulan bu projeler için üstlenici firmalarla yapılan sözleşmeler, şeffaf ve kamuya açık değil. Bu projeler için kamu adına verilen dış borç üstlenimi, alım, kiralama ve benzeri garantilerin bütçeye yükünü kimse hesaplayamıyor. Kamu adına harcamaları denetleyen Sayıştay bile işin içinden çıkamıyor.

Ekonominin hızlı büyüyeceği ve döviz türbülansı yaşanmayacağı varsayımıyla çoğu 2011-2018 döneminde imzalanan KÖİ sözleşmeleri, şimdiden bütçeye ağır yükler getirmiş olmakla birlikte, bütçede bu yükümlülükler için ayrılan ödenekler pek bilinmiyor, çok genel başlıklar altında “cari transferler” ya da “sermaye giderleri” adı altında kayıtlara giriyor, detaylar açıklanmıyor. Çoğu 25 yıl süreli olan KÖİ sözleşmelerinin her yıl bütçeye, dolayısıyla vergi mükellefi yurttaşlara ne kadar yük getireceği bilinmez iken bundan dolayı bütçe açığının hangi boyutlarda etkileneceği, projelerde aksaklık yaşanması halinde kamunun üstlenmeyi taahhüt ettiği ve tutarı 17,2 milyar doları bulan dış kredilerin getireceği yükler de belirsizlik taşıyor.

2018’de icraata geçen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nin 2020 için hazırladığı yıllık programda KÖİ’lerin durumu şöyle özetleniyor: “Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-İşlet (Yİ), Yap-Kirala-Devret (YKD) ve İşletme Hakkı Devri (İHD) olmak üzere dört temel Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) modeli uygulanmaktadır. Söz konusu modellerle 1986 yılından başlamak üzere, 2019 yılı haziran ayı itibarıyla 246 KÖİ projesi için uygulama sözleşmesi imzalanmıştır. Uygulama sözleşmesi imzalanan projelerin toplam yatırım büyüklüğü 2019 yılı fiyatlarıyla 67,5 milyar ABD Doları’na ulaşmaktadır. Bu tutar içinde ulaştırma sektörü 41 milyar ABD Doları yatırım tutarı ile ilk sırada yer almakta olup bunu 11,9 milyar ABD Doları ile enerji, 11,5 milyar ABD Doları ile sağlık sektörü takip etmektedir. Mevcut durumda, 218 proje işletmeye alınmış olup 28 projenin yürütülmesine devam edilmektedir.”

Her ne kadar bu kapsamdaki uygulamalar 1986 yılına kadar gitse de yatırım maliyeti açısından bunların yüzde 79’u (53.2 milyar dolar) ve sayı olarak 179 adeti 2003-2019 döneminde AKP tarafından hayata geçirildi. Başka bir ifade ile KÖİ’ler daha çok iktidardaki AKP rejiminin uygulamalarıdır.

İmzalanan sözleşmelerle, köprü ve otoyollar için verilen araç geçiş garantileri, hastaneler için ödenen kiralar, enerji alım sözleşmeleri, hava meydanı taahhütleri ve benzeri yükümlülükler bütçe üzerinde giderek artan yükler oluşturuyor. Çoğu, Türkiye’nin yıllık en az yüzde 5-6 büyüme yaşayacağı, dışarıdan sorunsuz dış kaynak bulacağı ve ekonomik istikrarın sorunsuzca yaşanacağı varsayımları üstüne bina edilen KÖİ projeleri, 2016 yılında bu satırların sahibi tarafından yine Al-Monitor’da yazıldığı gibi büyük döviz türbülanslarının yaşandığı, ekonominin krize girdiği 2018 ve 2019’da önemli kara delikler yarattı.

Ancak bütçeyi kemirmeye başlayan sözleşme hükmü ödeneklerin boyutları, her biri 25 yıllık olan sözleşmeler süresince daha ne kadar yük getireceği pek bilinmiyor. Merkezi bütçelere konulan kaba başlıklar alıntıdaki “garanti ödenekleri”nin detayları konusunda, değil vergi mükellefleri, milletvekilleri, hatta kamu adına bütçeyi denetleyen Sayıştay bile yeterli bilgi sahibi olamıyor.

Yine cumhurbaşkanlığı 2020 programında yer alan bilgilere göre 2020’de KÖİ çerçevesinde tamamlanıp hizmete alınan şehir hastanelerinin cari giderlerini karşılamak üzere 4,8 milyar TL, bina kullanım ve zorunlu hizmetler için ise 5,7 milyar TL harcama yapılması programlandı. Şehir hastaneleri için bir yılda ayrılan bu 10,5 milyar TL’nin (yaklaşık 1,8 milyar dolar) yanında yine KÖİ çerçevesinde tamamlanan köprü, yol, hava meydanı gibi ulaştırma projeleri kapsamındaki garanti ödemeleri için 8,3 milyar TL kaynak ayrıldığı bildiriliyor. Böylece sağlık ve ulaştırma KÖİ projeleri için 2020’de yükün, yaklaşık 19 milyar TL’ye ulaşacağı anlaşılıyor. Ancak bu ödenekler bütçede “cari transfer”, “sermaye gideri” başlıkları ile tanımlanırken kamuoyuna hangi projede, ne büyüklükte ve neden yük oluştuğu bilgisi verilmiyor. Tutarının 25 yıl boyunca nerelere ulaşabileceği de öngörülemiyor.

KÖİ projelerinin şimdiden yarattığı en büyük sorun alanı, şehir hastaneleri diye bilinen sağlık yatırımları. KÖİ yöntemiyle yaklaşık 31 bin yatak kapasitesine sahip 20 şehir hastanesi projesinin yapımı planlanarak sözleşmesi imzalandı ve 2019 yılı ekim ayına kadar söz konusu projelerden yaklaşık 13 bin 500 yatak kapasiteli Yozgat, Mersin, Isparta, Adana, Kayseri, Elazığ, Manisa, Ankara Bilkent, Eskişehir ve Bursa şehir hastaneleri hizmete alındı.

Ancak şimdiden ortaya çıkan ağır yükler, AKP rejimini “zarardan dönme” noktasına getirmiş gibi. Şehir hastanesi modelinden uzaklaşma niyetlerini Sağlık Bakanı Fahrettin Koca 12 Kasım’da dile getirdi. Bakan 12 bin 400 yatak kapasiteli 10 şehir hastanesinin KÖİ modeli yerine “genel bütçe kaynaklarıyla” yapılacağını açıkladı. Ancak Bakan aynı açıklamada yaklaşık 15 bin yatak kapasiteli dokuz adet şehir hastanesi inşaatının da KÖİ modeliyle yapımının devam ettiğinden söz etti.

Türk Tabipler Birliği (TTB) ise soruna daha radikal çözümler üretilmesi gerektiğine işaret ediyor. TTB çalıştaylarına katkıda bulunan Prof. Uğur Emek “Sözleşmesi imzalanan 21 hastanenin tamamı faaliyete geçtiğinde, ödenecek bedel toplamı bakanlık bütçesinin yüzde 47’si olacaktır” diyerek altına girilen akıl almaz yüke işaret ediyor.

KÖİ projelerinin şeffaflıktan uzak görünümü ülke ekonomisi için büyük bir risk oluştururken muhalefet partileri, bu karanlık noktanın aydınlatılması için üst üste mecliste komisyonlar kurulmasını istiyor ama talepleri pek de karşılık bulmuyor.

Büyüklüğü tam olarak bilinmeyen ve uygulama süreci yeterince şeffaf olmadığı için gelecek yıllarda ülkenin ne kadar bir yükümlülükle karşı karşıya kalacağının kestirilememesinden kaynaklanan bu risk algısı, IMF tarafından da büyük bir mali kırılganlık dinamiği olarak ifade ediliyor.

2020 yıllık programında, KÖİ uygulamalarının muhasebeleştirilmesine, mali raporlamasına, risklerin öngörülmesine imkân verecek düzenleme çalışmalarının sürdüğünden söz ediliyor ama bu ifadenin, endişeleri ne kadar azaltmayı başaracağını zaman gösterece